今年政府工作报告提到，2024年将在保障和改善民生方面持续发力，继续加大义务教育、基本养老、基本医疗等财政补助力度，同时要落实好结构性减税降费政策，重点支持科技创新和制造业发展。
税费让利与民生加码，意味着收入减少的同时，支出还在增加。这对一些本就面临财政压力的基层地区而言，无疑是一项不小的挑战。
如何保障这些地区能够完成上述安排？政府工作报告提出，中央财政加大对地方均衡性转移支付力度、适当向困难地区倾斜，省级政府要推动财力下沉，兜牢基层 “三保”底线。
“中央对地方转移支付要保持必要的力度。”政府工作报告起草组负责人、国务院研究室主任黄守宏在国务院新闻办公室举行的吹风会上表示，“今年（转移支付）预算安排了10万亿元多一点，同时要推动省级政府下沉财力，确保基层‘三保’不出问题。”
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从历年数据来看，中央对地方转移支付总量逐年走高。
2013年，中央转移支付不到5万亿元。到2023年已突破了10万亿元，十年间，转移支付总量翻番。
中央转移支付为何持续加大？经济增速换挡下，基层财政如何维系收支平衡？安排3%赤字率的原因何在？为此，时代周报记者对话中银证券首席经济学家徐高，以了解上述问题。
中银证券首席经济学家徐高 图源：受访者供图
地方财权与事权不平衡有其合理性
时代周报：近年来中央对地方转移支付力度逐年增大，2023年支付金额更是首次突破10万亿元。为何会出现这样的情况？
徐高：转移支付的规模逐年扩大是事实，但一定程度上也有GDP扩张、财政收入整体上升的原因。而且，个人认为这种大规模的转移支付是必要的。
中央对地方的转移支付，其实是平衡地区间发展差异的一个重要的手段。在1994年的分税制改革后，中央拿了税收的“大头”，因此中央原本就需将部分税收收入返还地方，只不过在这一过程中会有一定的针对性，特别是对发展相对落后的中西部倾斜。
在中国辽阔的大地上，各省份之间资源禀赋不尽相同，发展水平也存在差异，因此正需要靠中央财政的转移支付来保证地区间相对平衡。如果地域之间差异过大，国家有可能会出现不稳定的因素。
时代周报：当前部分地方基层财政紧张，甚至出现对转移支付金额较为依赖的情况。有观点认为应借助新一轮财政体制改革，对地方事权与财权进行调整，以此来缓解地方基层财政收支压力。你怎么看待这一观点？
徐高：现在部分地方的财政压力确实较大，但主要原因是地产行业的下行压力导致的。地产走弱了，土地财政收入就会出现明显的下降，这一空缺在短期内很难有其他收入能补上，也就造成了当前部分地方财政的困难。所以我觉得，接下来的核心任务还是要稳住地产行业。
至于地方财权与事权不平等的问题，我觉得当前中央和地方财政的整体状况是较为合理的，地方财权与事权就应该不平衡。正是因为地方财权事权不平衡，中央才有比较大的财力，去做去区域间的转移支付，尤其向落后地区的倾斜，也只有这样做，才能保证地区间差异不会明显地拉大，才能维护整体经济稳定。
实际上，在1994年“分税制改革”之前，我国因为财政包干制，地方政府财权事权是平衡的。但这是以中央政府财政收入偏低，全国统筹能力相对孱弱为代价的。曾有领导人在分税制改革前后就曾指出，富裕地区要对贫困地区作些贡献，如果中央不收一点钱的话，那样会富的更富、贫的更贫。说实话，这是实行分税制的最主要的理由。
所以当前这种分税制改革之后形成的局面，我觉得是合理的。但在这基础上也有一些地方需要改进。比如，一些跨区域或大投资的重点项目、重点建设，可以考虑将支出责任更多的提到中央来。
“城投信仰”是必要的
时代周报：今年政府工作报告中提到，一些地方的房地产、地方债务、 中小金融机构等风险隐患凸显。此前，为遏制地方债务扩张，中央多次重申对地方债实施不救助原则，但当前“城投信仰”仍十分坚强。你如何看待这一现象？
徐高：首先，我认为，当前环境下，市场上的“城投信仰”是必要的。从法理上来讲，中国只有一个政府信用，那就是中央政府的信用。各个地方政府借的债，都是中央政府的债务。任意一个地方政府债务的违约，都会影响中央政府的信用。
换言之，只要有一个地区的“城投信仰”打破，那就系统性地证伪了城投债背后有政府信用支撑的市场信念，几万亿规模的城投债相关资产类别很可能会马上被抛售，这将引发系统性的金融危机。
其次，由于地区发展有需要，城投公司的项目多为公益性质，项目本身回报率较低。事实上，这些项目原本就应该使用公共资金去建设，但在财政显性债务受限的情况下，采取城投这种隐性债务去建设，客观上讲也有一定的道理。
最后，要想真正化解“城投信仰”，那么中央财政的债务规模就要扩大。只要正门打得开，后门才能堵得上，如果正门不打开，又试图去堵后门，最后一定会导致经济出现问题，以至于爆发系统性的金融危机。因此，当前的“城投信仰”是不能被打破的。
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时代周报：此前市场普遍预期，今年财政赤字率将超过3%。如何看待2024年3%的财政赤字率？今年是否还会进行预算调整？
徐高：今年的财政力度并不低于去年，甚至可以说是略有增加的。财政赤字率安排只有3%，低于去年调整后的3.8%，但今年地方政府专项债由去年的3.8万亿元提高到3.9万亿元，今年还将先行发售1万亿元超长期特别国债，再加上其他政策工具，整体财政力度与去年相比呈现一个略微上扬的态势，这也符合“财政政策总体适度加力，关键是要把这些钱花好、用好”的安排。
今年5%左右的经济增速并不低，要达成目标是具备有一定挑战性的，财政力度的上扬是其合理性的。在当前经济环境下，财政可以适当地更加积极一点，没有必要强制遵守以收定支，现代的财政理念是财政要逆周期形式，通俗点讲就是经济越差财政越要多花钱，经济好的时候财政要少花钱。
至于年中是否会进行预算调整，这仍需要看前期经济的运行情况。当前中国经济的主要问题还是房地产行业的下行，当前的相关政策多从需求面出发。但当前地产行业的主要矛盾是，地产开发商融资紧缩之后的信用风险，导致期房销售不力，部分百姓不敢买房，尤其是期房。
所以我认为，要解决地产行业当前的困境，主要还是要给开发商提供资金，尤其是国家提供一些融资，以抑制地产开发信用风险，我觉得这才是关键。
时代周报：从2023年国有资本经营预算执行情况来看，中央国有资本经营预算收入2264亿元，同比下降3.4%，为2018年以来首次下降。不过同期地方国有资本经营预算本级收入4480亿元，同比增长33.6%。受地方带动，2023年全国国有资本经营预算收入增长了18.4%。为何会中央与地方会出现较大的差异？
徐高：本质上还是部分地方财政收支压力较大，收支压力下，地方政府自然就会从各个渠道找钱，这也就包括地方政府所拥有的一些国有企业，让国有企业贡献更多的资金，也是正常的。
但其实查看整个国有资本经营预算的账本就会发现，其规模是比较小的。
在当前环境下，我个人觉得还是有必要做出一些改变，无论是中央还是地方，国有企业都有必要增加上缴利润的力度。当前如此规模庞大的国有资产，虽是全民所有，但对老百姓的贡献却还可以更大。
我个人建议不如全民国企持股，国有企业通过设立国有投资基金的形式，把基金的份额分给老百姓，让老百姓能够享受国有资本带来的回报，有效地提升居民的收入和居民的消费。从长远来看，这才是能够有效推进消费转型，让中国经济继续稳步发展的一个有效办法。
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