如何花掉28.5万亿元?
随着《关于2023年中央和地方预算执行情况与2024年中央和地方预算草案的报告》(以下简称为预算报告)的公布,备受瞩目的“国家账本”也浮出水面,新一年的财政重点与施力方向也得以明确。
汇总中央和地方预算,2024年一般公共预算支出规模达28.5万亿元,增长4%。赤字率则按3%安排,全国财政赤字规模4.06万亿元,比上年年初预算增加1800亿元。此外,还将发行1万亿元超长期特别国债,不计入赤字。
巨额的支出预算将会投向何处?
毫无疑问,往年占比在70%以上的民生仍占“大头”。根据预算安排,今年教育、社会保障和就业支出安排均超过4万亿元,卫生健康、农林水、城乡社区等支出安排均超过2万亿元。而近些年重点提倡的科技创新也得到了有力保障,科学技术支出预算约1.2万亿元,较上年增长6.63%。
民生领域仍是财政支出聚焦点 图源:时代周报
“增进民生福祉是发展的根本目的,”政府工作报告起草组负责人、国务院研究室主任黄守宏在国务院举办的新闻吹风会上表示,今年中央预算内投资、地方专项债都比去年有所增加,而民生保障便是其主要投资方向之一。
社会保障和就业支出突破4万亿元
尽管每年财政支出的聚焦重点都在民生领域,但侧重亦略有不同。
根据预算支出安排,2024年,社会保障和就业支出将达41384亿元,同比增长3.76%,成为继教育支出后,又一项财政支出超4万亿元的项目。
社会保障和就业支出的增长背后,有着就业形势逐年严峻的原因。相关数据显示,近年来我国高校毕业生人数屡创新高,2022年首次突破1000万人,达到1076万人,2023年突破1100万人,达到1158万人。而根据政府工作报告,在2024年,高校毕业人数预计将创纪录的超过1170万人。
2024年,高校毕业人数预计将创纪录的超过1170万人 图源:图虫创意
作为最基本的民生,今年政府工作报告中更加突出了就业优先导向。报告提出,今年城镇新增就业要达到1200万人以上。与2023年1200万人左右的就业目标相比,似乎只是一个副词的不同,但黄守宏在吹风会上强调,去年是用“1200万人左右”,今年是“以上”,这就体现了党和政府做好就业工作的力度、决心和鲜明的政策导向。
实际上,根据政府工作报告,2024年经济增长预期目标定为5%左右,考虑了促进就业增收、防范化解风险等需要。而在2024年政府“切实保障和改善民生,加强和创新社会治理”的十大工作任务中,“多措并举稳就业促增收” 也位列第一项。
“这体现了对民生的高度关切,也是基于现实考量。”全国政协委员、中国劳动和社会保障科学研究院院长莫荣在接受媒体采访时表示,在2024年经济运行风险挑战增多、重点人群就业压力较大的情况下,必须把解决群众就业问题放在更加突出的位置,体现出就业优先的政策导向。
除了就业外,社会保障也是今年社保和就业支出突破4万亿的另一重要原因。
作为一个有着14亿人口的大国,在“织密扎牢社会保障网”的目标下,其社保支出正不断增加。政府工作报告中提出,今年要在继续提高退休人员基本养老金的同时,将城乡居民基础养老金月最低标准提高20元。
而公开信息,现今全国有1.7亿老年人领取城乡居民养老保险待遇,今年将最低标准提高20元,增长了19.4%,是近年来上调幅度较大的一次。
财政力度明显强于去年
除了关注“如何花钱”外,作为宏观政策的重要风向标,赤字率的升降历来也是各方关注焦点。
在政府工作报告公布前,外界对2024年赤字率的预测普遍在3%以上。中国民生银行研究院、东方金诚国际信用评估有限公司首席宏观分析师王青、银河证券首席经济学家章俊均预测赤字率将设定在3.5%左右。而财政部原部长楼继伟则认为,赤字率最好维持在3.8%左右。
实际上,此前我国财政赤字率基本稳定保持在3%以下,但受国内外经济形势复杂化影响,近年的赤字率波动较大。2020年赤字率首次突破3%,达3.7%;2021年保持在3.2%,2022年则回落至2.8%。
2023年年初,中国财政赤字率按3%安排。但在去年第四季度,为支持灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力建设,中央财政增发了1万亿元国债,专项用于灾后恢复重建。由此,2023年全国财政赤字由3.88万亿元增至4.88万亿元,财政赤字率也由3%提高到3.8%左右。
图源:图虫创意
在部署2024年财政任务时,政府工作报告明确提及,要强化宏观政策逆周期和跨周期调节,继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策,加强政策工具创新和协调配合。 而今年财政赤字率与去年调整后3.8%的赤字率相比有所下降,这是否意味着今年财政政策力度有所减弱?
“这是一种误读,”粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒指出,2024年的赤字率拟按3%安排,与去年年初赤字率持平,但赤字规模为4.06万亿元,高于去年1800亿元;专项债拟按3.9万亿元安排,高于去年1000亿元。
更重要的是,未来几年将连续发行超长期特别国债,专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设,今年先发行1万亿元。“赤字、专项债与超长期特别国债合计8.96万亿元,超过去年赤字与专项债合计的7.68万亿元,也超过去年赤字、专项债与特别国债之和的8.68万亿元。”
“还要考虑到去年四季度发行,用于减灾防灾建设的1万亿元特别国债,将主要在今年使用,今年的财政实际支出力度将明显增强,债务可用资金多出2万亿元左右。”罗志恒补充道。
那么财政实际支出力度的进一步上涨,是否会影响到财政健康?
对此,中银证券首席经济学家徐高认为,今年5%左右的经济增速目标并不低,要达成目标是具备有一定挑战性的,财政力度的上扬有其合理性。“在当前经济环境下,财政可以适当地更加积极一点,没有必要强制遵守以收定支,现代的财政理念是财政要逆周期形式,通俗点讲就是经济越差财政越要多花钱,经济好的时候财政要少花钱。”
光大银行金融市场部宏观研究员周茂华同样认为,当前财政支出力度并无不妥。
在他看来,我国财政政策空间充足。“2023年,中国政府债务余额约67万亿元左右,占2023年GDP比重约53%左右,处于国际中低水平。其中,中央政府整体负债率21%左右,处于国际较低水平。整体看,我国财政政策空间还是充足。同时,我国财政负债对应的资产中,不少基建项目是具有现金流收入的。”
转移支付再破10万亿元
另一值得注意的是,据黄守宏在吹风会上透露,今年中央对地方转移支付预算安排了“10万亿元多一点”。这将是自去年以来,转移支付总量第二次突破10万亿元。
实际上,根据预算报告,今年中央一般公共预算支出规模预计为14.4万亿元,增长2%。其中,用在中央本级的支出只有约4.1万亿元,而中央对地方转移支付资金为10.2万亿元,同口径增长4.1%。转移支付已占据中央一般公共预算支出超70%。
从历史数据来看,近年的转移支付力度不断加大。
2013年,中央转移支付不到5万亿元,但到2023年已突破了10万亿元,十年间,转移支付总量翻番。而部分地区基层财政运行也较为依赖转移支付金额。
转移支付为何规模庞大且逐年递增,又能否持续?
图源:图虫创意
“这种大规模的转移支付是必要的。”徐高认为,转移支付的规模之所以逐年扩大,在一定程度上有GDP扩张、财政收入整体上升的原因。
“中央对地方的转移支付,其实是平衡地区间发展差异的一个重要的手段。在1994年的分税制改革后,中央拿了税收的‘大头’,因此中央原本就需将部分税收收入返还地方,只不过在这一过程中会有一定的针对性,特别是对发展相对落后的中西部倾斜。”他说。
在徐高看来,中国辽阔的大地上,各省份之间资源禀赋不尽相同,发展水平也存在差异,因此正需要靠中央财政的转移支付来保证地区间相对平衡。
这在预算报告里也有提及。预算报告认为,要推动解决发展不平衡不充分问题,支持区域协调发展,兜牢基层“三保”底线,转移支付需保持一定力度。政府工作报告里也要求,中央财政加大对地方均衡性转移支付力度、适当向困难地区倾斜,省级政府要推动财力下沉,兜牢基层 “三保”底线。
“部分地区财政近些年确实遇到了困难,”周茂华认为,受环境变化,部分地区服务业、中小微企业、房地产行业都受到不同程度的冲击,在降税减费等政策下,部分地区财政收入出现压力。而通过中央政府的转移支付,地方能得到一个暂时性的支持。且随着经济活力的恢复,房地产有望逐步的企稳,地方收入自然会有增加。
不过,周茂华也提醒道,应规范地方举债,提升地方对财政资金的使用效率,“把钱用在刀刃上提升效率”。
预算报告里也明确要求,把财政资金用好、用在刀刃上,提高资金效益和政策效果;统筹把握财政收支政策,做好跨年度预算平衡;加强财政承受能力评估,持续抓好地方政府债务风险化解,促进财政健康平稳可持续运行,持续推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。
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