日前，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称为“意见”），明确将大力实施城市更新，打造宜居、韧性、智慧城市。
这份城市更新行动的“时间表”和“路线图”，不仅提出八项主要任务，更明确了到2030年的城市更新行动的主要目标，无疑为下一步城市更新工作按下“加速键”。
自2019年底中央经济工作会议首次提出“城市更新”以来，老旧小区加装电梯、燃气改造管道、口袋公园建设等在多地铺开。此次中央对于城市更新的部署，与以往有何区别？
“此次对于城市更新行动的部署，最大的看点就是不再将城市更新作为增长、投资、推动楼市发展的工具，而是上升到转变城市开发建设方式，满足居民美好生活诉求。”广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉告诉时代周报记者。
值得关注的是，杜绝“大拆大建”、力戒形式主义等内容在意见中被多次强调。当前经济形势下，城市更新对于稳增长、扩内需的重要作用也进一步显现。住建部数据显示，2024年我国共实施城市更新项目6万余个，完成投资约2.9万亿元。因此市场普遍预计，新一轮城市更新也将撬动万亿级投资，未来可以期待的增量政策或是政策性金融工具。
（图源：时代周报 王晨婷/摄）
“安全”放在首位
住房和城乡建设部部长倪虹在今年初表示，从2019年以来，已累计开工改造城镇老旧小区28万个，惠及1.2亿居民，加装电梯超过13万部。
老旧小区改造是上一轮城市更新的重点，而此次行动方案列举了八项主要任务。
放在首位的是“加强既有建筑改造利用”。意见指出，要稳妥推进危险住房改造，加快拆除改造D级危险住房，通过加固、改建、重建等多种方式，积极稳妥实施国有土地上C级危险住房和国有企事业单位非成套住房改造。
根据《危房房屋鉴定标准》，D级危房是指承重结构已不能满足安全使用要求，房屋整体处于危险状态；C级危房则是部分承重结构不能满足安全使用要求。事实上，在2008年大规模启动的棚改中，已经拆除改造了大部分危房。
据银河宏观研报，危房改造支出规模较大时主要集中在2015-2019年棚改期间，最高合计支出536亿元/每年，此后开始逐步降低，在上一轮棚改后实际待拆D级危房数量较少，目前每年投资规模或在500亿元以下。
过去中央和地方财政用于危房改造的金额（图源：银河证券研究院）
“安全”在整份文件中着墨最多。意见称将更新改造小区燃气等老化管线管道，整治楼栋内人行走道、排风烟道、通风井道等，全力消除安全隐患；全面排查城市基础设施风险隐患，加快排水防涝设施建设改造，加强公共消防设施建设等；加快修复受损山体和采煤沉陷区，消除安全隐患。
“这两年的城市更新，相比以前一个很重要的内容，就是城市运行中遇到了一些风险挑战，比如说城市的韧性还不足，包括这几年的城市安全问题，如燃气管道问题等。”上海易居房地产研究院副院长严跃进告诉时代周报记者，因此此次城市更新行动意见中关于安全发展提得比较多。
除了安全方面的考量，民生也是关注的重点。意见提到，加快实施群众改造意愿强烈、城市资金能平衡、征收补偿方案成熟的城中村改造项目。并且完善社区基本公共服务设施、推进适老化、适儿化改造等。
2024年，城中村改造扩围至300多个城市，实施城中村改造项目1790个。年初，住建部表示，今年计划在新增100万套城中村改造和危旧房改造的基础上继续扩大改造规模。
但这并不意味着“大拆大建”将再次启动，意见中也多次强调“不搞大拆大建”“老城不能再拆”等。李宇嘉认为，这意味着转变城市建设开发建设方式，告别大拆大建，转向微改造为主，即从资源投入的增量建设，转到存量资源盘活、功能改变、补短板等存量利用。
钱从哪里来？
从“大拆大建”到“微治理”，从“大水漫灌”到高质量供给，城市更新的做法演变背后，其实是价值观的变化。清华大学建筑学院教授张杰认为，现在国家提城市更新，其实是个非常好的机会，融合保护和发展，通过这个过程来解决过去积累的老城、老区的问题。
另一方面，在当前推动城市更新，也与扩内需、惠民生的大背景相关。
2024年我国城市更新完成投资约2.9万亿元。与之对比的，是全国房地产开发投资10.03亿元。今年以来，房地产市场仍在止跌回稳的过程中，一季度房地产开发投资额同比下降9.9%，地产投资领域亟待城市更新填补空缺。
（图源：时代周报 王晨婷/摄）
钱从哪来？在此次的意见中，也明确了城市更新建设资金来源。
意见称，将加大中央预算内投资等支持力度，通过超长期特别国债对符合条件的项目给予支持。地方政府要加大财政投入，在债务风险可控前提下，通过发行地方政府专项债券对符合条件的城市更新项目予以支持。
今年以来，地方发行的专项债中已有部分资金投向城镇老旧小区改造和棚户区改造。根据企业预警通数据，今年截至目前地方债投向棚户区改造的金额已经达到18824.19亿元，接近2024年全年总额。
近年地方债投向棚户区改造的金额（图源：企业预警通）
4月，财政部和住建部联合发布《关于开展2025年度中央财政支持实施城市更新行动的通知》，其中提到，中央财政资金主要支持城市更新的样板项目建设和机制建设2个方向，包括城市供排水、燃气、供热等城市地下管网更新改造等。定额标准为东部、中部、西部地区每个城市补助总额分别不超过8亿元、10亿元、12亿元。
如北京通州区计划于5月全面启动住宅老旧电梯更新，并按每台15万元标准给予支持。经梳理，全区达到使用年限、依法依规建设的住宅老旧电梯共1622台，预计总投资2.7亿元。其中1022台申报符合超长期特别国债支持，预计能获得1.533亿元支持，覆盖过半更新成本。
此外，意见也提到将完善市场化投融资模式，吸引社会资本参与城市更新，推动符合条件的项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品、公司信用类债券等。
银河证券首席宏观分析师张迪告诉时代周报记者，下一步，可以期待的增量政策或是政策性金融工具，例如通过PSL（抵押补充贷款）向政策性银行提供资金用于扩围基础设施基金，用作项目资本金。从信用传导路径来看，往往是财政、政策性金融、商业金融逐步扩围。因此，在当前存量政策基础上，如后续看到新增政策性工具出台及商业银行大规模参与，则投资规模预期相应提升。
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