事关水气电热等民生领域，怎样为公用事业经营画红线？

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市场监管总局日前对外发布《关于公用事业领域的反垄断指南（征求意见稿）》，面向社会公开征求意见。公用事业，是为社会公众生产生活提供必需的普遍性商品或者服务的一系列行业的统称，包括供水、供电、供气、供热、污水处理、垃圾处理、广播电视、公共交通等行业，多数具有自然垄断环节。

从市场监管部门查处案件情况来看，公用事业领域滥用市场支配地位行为多发，特别是在供水、供气、供电、供热等行业。指南征求意见稿指导公用事业经营者准确理解行为边界。那么，指南征求意见稿将如何增强公用事业领域反垄断执法的科学性、针对性和有效性？

中国人民大学法学院教授、国务院反垄断反不正当竞争委员会专家咨询组成员孟雁北认为，《指南》构建了我国公用事业领域体系化的反垄断监管制度。

中国人民大学法学院教授国务院反垄断反不正当竞争委员会专家咨询组成员孟雁北：《指南》在总结反垄断执法实践经验的基础上，针对公用事业领域突出的垄断问题，通过共七章45条的规定，对公用事业领域垄断协议、滥用市场支配地位的整体分析框架、具体行为表现和认定标准，以及经营者集中的分析框架和审查重点作出了细化规定。同时还规定了公平竞争审查、制止滥用行政权力排除、限制竞争行为、经营者法律责任等内容，形成我国公用事业领域事前、事中、事后全覆盖的反垄断制度规则体系，系统性地构建了我国公用事业领域反垄断监管制度。

市场监管总局指出，根据执法实践，公用事业领域的垄断协议行为以横向垄断协议为主，较多出现在瓶装燃气行业，对此，《指南》作出了针对性规定。同时，对于公用事业领域可能存在的纵向垄断协议、组织与实质性帮助行为等，《指南》也对其具体表现进行了细化。这些内容有助于公用事业经营者准确识别法律风险。

浙江省公平竞争政策与反垄断研究院院长王健：《指南》明确列举了横向垄断协议的两种表现形式，其中“通过口头约定、召开会议、签订自律公约等方式，固定销售价格水平、价格变动幅度或者利润水平”，就是对某瓶装液化气经营者垄断协议案的总结；再比如，《指南》明确，“通过合作经营、组建联合体等方式划分销售地域范围或者销售对象、划分市场份额或者分配利润”，这也是源于某瓶装液化气经营者垄断协议案的总结。

由于公用事业具有公共性、地域性、政策性等特点，垄断行为的类型、表现和损害都呈现一定的特殊性。《指南》对公用事业领域垄断行为的认定，在原则适用反垄断一般分析框架的基础上，有针对性地作出了规定。

《指南》明确指出，经营者没有法律法规依据，以保障安全为由，实施滥用市场支配地位行为的，不能认定为正当理由，除非经营者能够证明该行为为保障安全所必需。孟雁北解释，公用事业经营者可能因法律法规要求，或者出于公共安全等考虑采取特定措施，此时就可行使“正当理由”抗辩权，以证明其行为的合理性，避免被判定为滥用市场支配地位。而《指南》专门规定了各类滥用市场支配地位行为的正当理由，以及一般不能认定为正当理由的情形。

市场监管总局表示，反垄断执法机构开展公用事业领域反垄断监管执法，遵循维护公平竞争、依法科学监管、增进民生福祉以及服务高质量发展的原则。反垄断执法的最终目的并不是惩罚，《指南》充分发挥预防性监管作用，能够引导公用事业经营者自觉遵守法律法规，实现自我规范与自我约束。

王健表示，公用事业领域垄断行为属于系统性问题，不能仅依靠反垄断执法机构监管执法，还需协调好与行业监管部门、司法部门等的关系，多管齐下，综合治理。对此，《指南》规定，反垄断执法机构在调查期间发现公用事业经营者涉嫌违反行业监管法律、法规的，将问题线索移交行业监管部门。同时，还规定对调查期间发现的公用事业领域违法违纪和犯罪问题，及时交纪检监察机关、公安机关处理。

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