21解读｜2025年赤字率提高到4%左右，新增政府债务增至11.86万亿元，释放了什么信号？

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南方财经全媒体集团全国两会报道组 21世纪经济报道记者周潇枭北京报道 3月5日，十四届全国人大三次会议开幕会举行，国务院总理李强作政府工作报告。

政府工作报告指出，2025年经济增长预期目标为5%左右，既是稳就业、防风险、惠民生的需要，也有经济增长潜力和有利条件支撑，并与中长期发展目标相衔接，突出迎难而上、奋发有为的鲜明导向。

政府工作报告指出，2025年实施更加积极的财政政策。今年赤字率拟按4%左右安排，比上年提高1个百分点，赤字规模5.66万亿元，比上年增加1.6万亿元。拟发行超长期特别国债1.3万亿元，比上年增加3000亿元。拟发行特别国债5000亿元，支持国有大型商业银行补充资本。拟安排地方专项债4.4万亿元，比上年增加5000亿元，重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等。今年合计新增政府债务总规模11.86万亿元，比上年增加2.9万亿元，财政支出强度明显加大。

政府工作报告指出，2025年实施适度宽松的货币政策。发挥好货币政策工具的总量和结构双重功能，适时降准降息，保持流动性充裕，使社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配。优化和创新结构性货币政策工具，更大力度促进楼市股市健康发展，加大对科技创新、绿色发展、提振消费以及民营、小微企业等的支持。推动社会综合融资成本下降，提升金融服务可获得性和便利度。保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。拓展中央银行宏观审慎与金融稳定功能，创新金融工具，维护金融市场稳定。

21世纪经济报道记者注意到，4%左右的赤字率安排，高于2020年“3.6%以上”的安排，也高于2023年四季度增发1万亿元国债后赤字率达到3.8%的安排，赤字率的明显提高，是一项标志性的举措，对外释放财政政策将积极发力的信号。2024年我国发行1万亿元超长期特别国债，其中7000亿元用于“两重”工作，3000亿元用于“两新”工作（设备更新1500亿元，消费品以旧换新1500亿元）。2025年超长期特别国债扩展到1.3万亿元，其中用于消费品以旧换新的资金规模为3000亿元，较上年实现翻番，体现出大力提振消费的政策意图。

中国财政科学研究院院长杨志勇对21世纪经济报道记者表示，这些安排体现更加积极财政政策持续用力更加给力的要求。同时，与去年的增量财政政策充分衔接，体现政策的连续性和稳定性，包括超长期特别国债、土地收储和收购存量商品房等均是这样的政策落实。赤字率提高可以释放更多的资金，为政策的落实提供更充分的财力保障。赤字率突破3%，用好财政政策空间大的积极因素，为巩固和促进经济回升向好提供强有力的支撑。地方专项债用途与去年增量财政政策的要求是一致的，将更好用好专项债资金，更好发挥专项债的积极作用。

粤开证券首席经济学家罗志恒对21世纪经济报道记者表示，2025年积极的财政政策更加积极，赤字率首次达到“4%左右”，为2008年以来的最高水平，体现了中央推动经济回升向好的坚定决心，是符合当前经济社会发展需要的，体现出政策非常实事求是，因时因势顺势而为。赤字、专项债、超长期特别国债、特别国债合计11.86万亿元，超过去年赤字、专项债和超长期特别国债之和的8.96万亿元（增加2.9万亿元），也超过去年赤字、专项债、特别国债和2023年结转到2024年使用的增发国债之和的9.96万亿元。

罗志恒指出，今年地方专项债额度进一步提高，配合专项债的“自审自发”试点等，有助于更好地发挥稳增长、补短板、促进房地产止跌回稳、置换隐性债务、畅通经济循环等多重作用。专项债投向领域采用负面清单以及下放审核权限，拓展了可选的项目范围、减少了申报审核时间，能够尽快地让专项债资金形成实物工作量，发挥稳定经济增长的作用。专项债投向市政建设、新能源、新基建领域，发挥稳增长、惠民生、补短板等作用。专项债可用于盘活闲置土地与收购商品房用作保障性住房，这将进一步促进房地产市场供需平衡、增加房地产企业的现金流、降低债务风险等。其中有8000亿元可用于置换隐性债务，实现隐性债务显性化，进一步降低地方债务风险。专项债资金用途明确可用于消化地方政府拖欠企业账款等，有助于增加企业现金流和抗风险能力，减少“三角债”问题，畅通经济循环。

罗志恒进一步指出，超长期特别国债规模进一步提高，且加大了对“两重”“两新”的支持范围，除了将继续支持形成优质基础设施外，还将有力地促进设备更新向高端化、智能化、绿色化转型、进一步提振消费。以超长期特别国债资金推动形成资产，通过中央加杠杆来稳增长，为地方财政腾出了空间。发行特别国债补充商业银行资本金，既有利于降低商业银行风险，也提高了商业银行落实降准降息进一步支持实体经济的能力。

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